1992年出了PFI，學(xué)術(shù)界覺得真正研究PPP模式的人世界上也不多，英國相對多一些，我國研究PPP模式也不會(huì)有幾個(gè)，這幾年好一點(diǎn)，研究的有很多，幾百個(gè)、上千個(gè)是有了。
我們有一個(gè)說法，2014年是中國PPP模式元年，主要說的是熱度。實(shí)際上PPP模式到底是什么東西，我們大家都很不清楚，每個(gè)人的觀點(diǎn)都不一樣。前一陣子培訓(xùn)，我就說PPP全世界也沒有共識，說什么是PPP真的很難。其中一個(gè)階段是，政府授權(quán)，提供公共產(chǎn)品公共服務(wù)，如果完全交給民營企業(yè)，讓民營企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，好像有點(diǎn)問題，因?yàn)槠髽I(yè)是獨(dú)立的。如果合同一簽二十年、三十年，是不完備合同。老百姓不高興了，政府用行政力量干預(yù)，政府后來說干脆用商業(yè)的方法，占股份，通過這個(gè)有一點(diǎn)控制。如果對老百姓非常重要就控股，如果不那么重要就占小股或者不占股。PF2里面有規(guī)定，項(xiàng)目股份分為三大塊，第一塊必須政府占股份，第二是投資者找股份，第三是投資者在市場上。現(xiàn)在規(guī)定必須有一個(gè)比例，股份分成三類：有政府的，有投資者的，還有投資者向社會(huì)公開找的。
一個(gè)是加強(qiáng)政府對項(xiàng)目的控制，第二個(gè)是公眾參與。有公眾參與有政府控制就透明了。 這個(gè)概念好像比較類似于最近財(cái)政部說的，混合所有制的概念。PPP火起來變成廣義的概念，只要政府和企業(yè)合作都可以叫PPP。這么說也有一點(diǎn)問題，像加拿大、澳大利亞、英國等等，都有自己對PPP的定義。我個(gè)人比較喜歡加拿大的定義，比較簡潔，即公共部門和私營部門建立合作經(jīng)營工作，通過適當(dāng)?shù)姆峙浜屠娣窒頋M足公共需求。這么說好像還是有一點(diǎn)的問題，說的太模糊。
亞洲開發(fā)銀行和歐盟從其特征來定義。特征有，政府必須授權(quán)、政府必須制定規(guī)矩、政府必須監(jiān)管，不監(jiān)管不行。私營部門必須出錢，不出錢不行。必須長期合作，如果不長期合作容易投機(jī)，沒有考慮長遠(yuǎn)。私營不承擔(dān)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就沒有意義了，還有一個(gè)目的是為了提高效率和服務(wù)水平。但如果完全交給企業(yè)了不叫PPP，所以BOO不認(rèn)為是PPP。這一點(diǎn)我個(gè)人比較認(rèn)同。 歐盟其實(shí)也是這樣，雙方各自根據(jù)優(yōu)勢互補(bǔ)共同去承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，政府把這個(gè)明確了，政府根據(jù)公共利益確定對服務(wù)的要求、對質(zhì)量的要求、對價(jià)格的要求，并進(jìn)行監(jiān)管。從特征上面來描述，用國內(nèi)國外所有的觀點(diǎn)去解釋。這里有一個(gè)好處：不要管它叫什么，關(guān)鍵看我們內(nèi)涵，只要跟政府談成了對大家有好處。
一個(gè)偶然的機(jī)會(huì)進(jìn)入到PPP這個(gè)領(lǐng)域，當(dāng)時(shí)是計(jì)委下面的一個(gè)公司。1994年，在北京市發(fā)改委計(jì)委劉曉光申請十萬塊錢搞了BOT研究，讓我來當(dāng)課題組組長，那時(shí)候沒有這么發(fā)達(dá)的網(wǎng)絡(luò)，資料也很少。我就當(dāng)課題的負(fù)責(zé)人，搞了有一年多。到1995年的時(shí)候，把資料整理了一下，叫BOT指南，出版了這樣一本書。
當(dāng)時(shí)盡管懵懵懂懂，但對這個(gè)事情是清晰的。在計(jì)委感觸還是很深，原來是一個(gè)工程師，從工程師到計(jì)委，是中國社會(huì)的兩級。計(jì)委領(lǐng)導(dǎo)說什么你怎么樣寫出來，黑白之間。做完以后給領(lǐng)導(dǎo)建議，我說是不是能夠在北京做BOT項(xiàng)目，結(jié)束之后，九十年代有一波人下海了，我也就下海了。當(dāng)時(shí)也想自己做，后來參加了一個(gè)項(xiàng)目，我做這個(gè)研究和做他那邊的項(xiàng)目是同期。
從1994年到現(xiàn)在有二十年，PPP經(jīng)歷了五個(gè)階段。
第一個(gè)階段是1994年前算一個(gè)階段，有一個(gè)小伙子把它叫做探索階段。從改革開放到1994年這段時(shí)間，很多改革開放外資進(jìn)來，有一些錢進(jìn)入到基礎(chǔ)設(shè)施，但是不多。比較典型的是當(dāng)時(shí)廣東的電廠，用BOT建一個(gè)電廠。北京火車站旁邊的國際飯店也叫BOT。
第二個(gè)階段試點(diǎn)階段，大概1994年到2002年，這段時(shí)間項(xiàng)目并不是很多，做的幾個(gè)項(xiàng)目都叫試點(diǎn)。包括地方的試點(diǎn)項(xiàng)目，和國家推出的五個(gè)項(xiàng)目，廣西電廠，還有第六成都水廠，還有在長沙的望城電廠沒有做成，還有一個(gè)是廣東的陽江到陽電的高速公路，五個(gè)項(xiàng)目做成兩個(gè)，有三個(gè)沒有做成。
這個(gè)是國家試點(diǎn)的情況，試點(diǎn)給我們帶來了規(guī)律規(guī)則。北京市的試點(diǎn)同時(shí)也做了一些研究，做了北京第十水廠，實(shí)際上是一個(gè)多災(zāi)多難的項(xiàng)目。第十水廠有一些做法得益于第六水廠的一些經(jīng)驗(yàn)。所以在2008年到2009年，因?yàn)闀r(shí)間比較長。同期國內(nèi)還有在做其它的。我為什么說這段時(shí)間是試點(diǎn)，在各個(gè)地區(qū)找基本上是一兩個(gè)項(xiàng)目。前面是中央政府的探索，下面是地方政府探索。明確叫試點(diǎn)項(xiàng)目。有電廠、有水、還有公路。
各個(gè)中央的試點(diǎn)和各個(gè)地方的試點(diǎn)項(xiàng)目，有的人是得到了經(jīng)驗(yàn)有的是得到了教訓(xùn)。這段時(shí)間挺重要的，對整個(gè)BOT的規(guī)則，包括后面的文件的形成，今天用的很多的一些條款，很多都來自于當(dāng)時(shí)的規(guī)則，包括一些做法。
我們做第十水廠的時(shí)候，文件有兩卡車，每家投標(biāo)人，有數(shù)據(jù)庫的，資料非常全。大家的投標(biāo)文件都是幾箱子，一共兩卡車。大概有四米長的卡車，五個(gè)小伙子弄了一宿，把資料弄的非常有序。這個(gè)問題隱含了什么？領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)時(shí)有點(diǎn)不滿意，弄了這么多文件離不開咨詢公司了。后來就開始簡化，簡化也是我們在簡化的。肖家河是2000年前后，建成沒協(xié)議，補(bǔ)協(xié)議規(guī)范的時(shí)候就不再那么麻煩了。整個(gè)文件就成熟了。我覺得這個(gè)階段是試點(diǎn)階段。
第三階段是2003年開始到2008年，這是一個(gè)推廣階段。王市長到建設(shè)部當(dāng)部長后，建設(shè)部城建司請我們做方案。有一本小黃書，當(dāng)時(shí)叫市場化、私有化等等想了很多，后來說還是叫產(chǎn)業(yè)化吧。建設(shè)部出了一個(gè)文件，是在2002年，是這個(gè)東西燒起來的，在全國宣講交流就比較多了。2003年非典以后有了好多項(xiàng)目，2003年到2008年這段時(shí)間項(xiàng)目量非常高�？偟慕y(tǒng)計(jì)沒有，做了很多的項(xiàng)目。
第四個(gè)階段是反復(fù)階段，2009年到2012年。前面階段的特點(diǎn)是市場經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)非常清晰，還有一個(gè)特點(diǎn)是民營企業(yè)參與的多，競爭充分。推廣階段就是市場化，有些官員不同意這種說法，我覺得是市場化帶的效率提高非常明顯。
2009年發(fā)生金融危機(jī)以后推出了四萬億，地方政府已經(jīng)不再需要錢了，再做PPP的理由已經(jīng)沒有了，這個(gè)階段是國進(jìn)民退的階段。2010年再想刺激的時(shí)候刺激不起來了，整個(gè)在這個(gè)階段資源傾向于國有企業(yè)，只有央企能拿到別人拿不到的。出現(xiàn)了彈簧門，你沒有那么多資源。但是另外一邊是央企有很多錢花不出去。
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